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存款保险立法:等待最后一只靴子落地

来源: 中国经济时报  2013-04-16 10:45

存款保险是指国家为保护存款人的利益和维护金融秩序的稳定,通过法律形式建立的一种在银行因意外事故破产时进行债务清偿的法律制度。从各国存款保险立法 的实践来看,这里的存款人应主要指小额存款人。中国2010年超越日本成为全球第二大经济体,金融业在经济高速增长的过程中起到了重要作用,但直到今天, 中国仍然是G20中唯一没有进行存款保险立法的国家,虽然也多次表态要加快立法进程,但到底何时通过立法目前仍属未知,大家都在等待最后一只靴子落地。

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存款保险制度的经济理论基础

存款人的挤提是银行破产和金融危机爆发的最直接原因,存款保险制度可提振存款者的信心,因而成为金融安全网的重要一环。

银行业负债经营 “存短贷长”的独特性,决定了银行系统内在的脆弱性。存款人的挤提是银行破产和金融危机爆发的最直接原因,而当单个银行发生挤提危机后,可能会有越来越多 的存款人对其存款银行失去信心,从而由单个银行的挤提蔓延到整个银行系统,最终导致银行业危机甚至爆发系统性金融危机。存款保险制度可提振存款者的信心, 因而成为金融安全网的重要一环。

存款保险不是免费的午餐,主要问题之一就是产生道德风险。首先,存款保险会激励银行从事过度冒险的投资行 为:在实行单一费率存款保险时,银行只需要缴纳固定的保费,而与其资产风险状况无关,这样银行不用为承担额外风险付出相应的成本,银行有动机从事高风险投 资。其次,存款保险会减弱存款人对银行经营风险的监督,银行存款成为了无风险资产,从而削弱了对银行的市场约束力。再次,存款保险还可能诱发监管机构本身 的道德风险。尤其在全额保险时,监管机构会放松对银行的监管,从而使作为金融安全网之一的审慎监管机制发生失灵。

为解决存款保险的不足,采取限额保险是一个很好的途径,存款超过保险限额的存款人依然有足够的激励对银行的经营行为进行监督,同时小额存款人的存款利 益也可以得到有效保护。与此同时,当监管机构在面临着限额之上大额存款人“追偿”的压力时,会更积极履行职责,对银行金融机构进行审慎监管。单一费率对新 组建的中小银行更有利,他们往往会高息揽储,进行高风险投资行为,却缴纳了较少的保费,因此一些学者推崇差别费率,希望以此来减少道德风险的发生。目前欧 洲有8个国家采用了风险差别费率办法,其他国家仍然是单一费率。

2007年底美国爆发的次贷危机席卷全球以来,尽管全球金融危机造成的危害在很多国家都很严重,但并没有发生大规模银行挤提,从而危及国家的整个银行体系。这是显性存款保险在金融安全网中具有重要价值的有力佐证。

中国建立存款保险制度的必要性

我国的隐性存款保险在维护社会稳定和保护个体存款人利益方面发挥了重要作用,但隐性存款保险自身缺陷非常明显。

我国一直存在着隐性的存款保险制度,一旦银行类金融结构发生经营困难,央行和地方政府便承担起最后贷款人和救援者的角色,面对众多金融机构和数万亿的 金融负债,央行和地方政府往往捉襟见肘,有可能迫使央行最终选择增发货币来救援陷入困境的金融机构。而增发货币的行为又与央行币值稳定的货币政策相冲突, 加快存款保险立法可以有效地减轻央行和地方政府的压力,有效维护金融安全和经济稳定。

我国隐性存款保险制度是一个成本巨大的制度。 1998年春海南发展银行的存款挤提风波持续了几个月的时间,中国人民银行为此一共调拨了34亿元人民币来救助海南发展银行,但最终还是没能制止该行的破 产。 1998年7月21日,中国人民银行宣布关闭海南发展银行,其全部资产负债由中国工商银行  接管。基于存款者对工行背后国家信用的高度信任,危机才没有继续蔓延。据央行统计,仅1997—1998年间,就关闭了1家商业银行、23家城市信用社、18家农村信用社、3家信托投资公司,这些被关闭的金融机构总资产达1088亿元人民币,政府支付了巨大成本。

可以看出,我国的隐性存款保险在维护社会稳定和保护个体存款人利益方面发挥了重要作用。但是,隐性存款保险自身缺陷非常明显:第一,政府在银行退出市 场时承担了高额的社会成本,而这些成本最终将由每一个纳税人来承担,显失公平。第二,在最后贷款人机制下,实质上是央行为各个金融机构提供了一种全额赔付 的隐性担保,这与央行的货币政策功能相冲突,而且会诱发金融机构巨大的道德风险问题。第三,现行隐性存款保险安排下,金融机构破产时只有个体存款人可以得 到补偿,而其他存款人(如企业法人)很多只能自担风险,这显然很不合理。 2011年中国人民银行《金融稳定报告》中,再次重申了尽快建立显性存款保险的重要性和紧迫性,为我国下一步加快存款保险立法指明了方向。

[责任编辑:微笑彩虹]

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